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lunes, 1 de octubre de 2012

Federales sin saberlo (1): E pluribus unum


La forma original de organización política moderna fue el Estado-nación que se desarrolló en Europa a partir del siglo XVI. El absolutismo impuso el Estado unitario, centralizador, jerárquico y con una autoridad única omnipotente en la que prevalecía la indivisibilidad de la soberanía. Su extensión en Europa se produjo con la expansión del modelo jacobino de la Revolución francesa, que trajo consigo un proceso de centralización del poder en manos del Estado como uno de los rasgos distintivos de la Revolución. A partir de ese momento, el Estado unitario se extendió hasta convertirse en el modelo de organización estatal europeo por antonomasia.
El Estado federal moderno, antítesis del unitario, surgió con la Constitución de los Estados Unidos de 1787, la primera Federación moderna, que sirvió de modelo para otras federaciones posteriores. Se pueden establecer tres periodos temporales del modelo de Estado federal. El primer periodo se inicia con la adopción del federalismo en la génesis de los Estados Unidos. En este periodo nació la Federación Suiza (1848) con un modelo confederal precedente (la Confederación Helvética) y una guerra civil previa. Canadá se convirtió en federación en 1867 y Australia en 1901. Además, algunos países latinoamericanos adoptaron el modelo federal en este mismo periodo.
Un segundo periodo corresponde a la adopción de modelos federales por parte de antiguas colonias independizadas en Asia y África durante la segunda mitad del siglo XX, lo que fue en gran medida una solución para reunificar comunidades multiétnicas. Finalmente, desde los años 60 del siglo pasado asistimos a la denominada “era del federalismo”, o la “revolución federalista”, es decir, al tránsito de un mundo de Estados diseñados en gran medida siguiendo el modelo del Estado-nación a un mundo de soberanía limitada del modelo territorial federal, en especial, de los diseños institucionales de federalismo asimétrico que permiten acomodar la diversidad.
Según el Handbook of Federal Countries (McGill-Queen’s University Press, 2005), el 40% de la población mundial vive en sistemas políticos federales. Según este vademécum federalista, existe una docena de democracias con economías avanzadas en el mundo que son Estados federales: Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Canadá, España, Estados Unidos, India, México y Suiza. Nótese que el modelo autonómico español se incluye en este último período, dando así la razón a lo que sostienen algunos constitucionalistas españoles.
“Una sociedad de sociedades”: así definía Montesquieu el federalismo, un sistema bajo el que viven en la actualidad cientos de millones de personas. Sin embargo, su indiscutible preponderancia va unida a una enorme disparidad. El federalismo es esencialmente una forma de organización territorial del Estado compatible con cualquier régimen sea monárquico o republicano, que no implica la desaparición del Estado sino una limitación de la soberanía a través del principio de autonomía y gobierno compartido entre instituciones que controlan ámbitos territoriales diferentes.
Aunque el federalismo es poliédrico, los requisitos básicos de la Federación son tres: la descentralización, la división del poder por territorios y la existencia de una Constitución que garantiza las dos premisas anteriores, de tal modo que se establece un sistema con poderes distribuidos entre gobiernos sin que se pueda hablar de rango superior o inferior, es decir, que no se puede representar como una estructura de poder jerárquico piramidal. Se trata, pues, de un sistema nacional desagregado en niveles de gobierno dual (o múltiple), cada uno de los cuales ejerce autoridad exclusiva sobre áreas constitucionalmente determinadas, pero en el que sólo un nivel de gobierno, el Gobierno central, además de asumir competencias generales que afectan a todos por igual, es internacionalmente soberano.
Por tanto, el federalismo implica la existencia de (al menos) dos niveles de gobierno constitucionalmente determinados y con poderes separados entre las instituciones centrales y las periféricas. Así se habla de dos soberanías, una soberanía estatal o centralizada y una soberanía periférica o descentralizada. La clave está en la división de funciones entre el Gobierno central y las de los territorios federados o “subestatales” -que reciben distintas denominaciones: estados, provincias, landers, cantones, repúblicas, etc.-, de modo que algunas materias son exclusivas de los gobiernos subestatales y otras de los gobiernos centrales.
Existen tres tipos de modelos federales. El punto de partida es la Federación “coming together”, es decir, aquella cuyo propósito es la unión de las partes. El prototipo es el pacto federal de la Constitución estadounidense, que supone que existen previamente las partes, las cuales deciden libremente unir sus soberanías para crear una Federación. Las tres palabras grabadas en el anverso del emblema nacional estadounidense, E pluribus unum (“de muchos, uno”), resumen el espíritu de este modelo reunificador de la diversidad. Suiza y Australia se ajustan también a este modelo.
El segundo tipo es el holding together que surge de modelos unitarios en los que el proceso de federalización se produce para mantener un Estado como unidad política en un régimen democrático. En este caso los poderes se ‘devuelven’ a los Estados. En este tipo se incluyen los casos de India, Bélgica y España. La tipología federalista se completa con el putting together, que corresponde a la formación no deseada y no democrática de una federación. El paradigma fue la integración y articulación de las repúblicas en la extinta Unión Soviética. La coerción es el elemento que separa este modelo territorial de los auténticos modelos federales democráticos.
Los orígenes de las federaciones afectan también a la distribución de poderes, que varía de modelo a modelo de manera considerable. A pesar de las variaciones sustanciales entre sistemas federales, se pueden establecer algunas pautas generales. En general, cuanto más homogénea es la sociedad, más poder es asignado al Gobierno federal, y cuanto más heterogénea, más poderes a las unidades subestatales. Atendiendo a su división entre el Gobierno central y el de los territorios federados, existen tres tipos de competencias: exclusivas (cuando pertenecen a una sola Administración con exclusión de las demás), compartidas o concurrentes y residuales. En la mayoría de los Estados federales, las relaciones internacionales, la defensa, la economía y la unión monetaria, los poderes fiscales y el transporte interregional son poderes exclusivos del Gobierno central. Por otro lado, las competencias relativas a asuntos sociales en general (educación, sanidad, bienestar social y trabajo, orden y seguridad y gobierno local) se atribuyen a los gobiernos territoriales, aunque algunas de estas materias son compartidas, como suelen ser el caso también de agricultura y medioambiente.


Aquellos Estados federales nacidos de la agregación de unidades políticas preexistentes, como ocurre con Estados Unidos, Australia o Suiza, suelen definir un conjunto de poderes federales limitados, tanto exclusivos como concurrentes, con poderes residuales o no especificados otorgados a las unidades territoriales. Por su parte, los Estados federales como Bélgica o España, nacidos de un proceso de devolución de un Estado previamente unitario, suelen estructurarse a la inversa, especifican los poderes regionales y dejan las competencias residuales en manos del Gobierno central.
En nuesto Estado de las autonomías, la definición del Estado compuesto está íntimamente ligada al modelo que surgió en la Transición. Según algunos constitucionalistas, el peculiar modelo español resultaría ser un híbrido entre el modelo de Estado unitario y el modelo de Estado federal, aunque una buena parte de ellos se inclinan por considerar que, dado que el Estado autonómico es una forma de distribución territorial del poder constitucionalmente establecida, el modelo se ajusta a las premisas esenciales del federalismo más avanzado.
Me ocuparé de ello en una próxima entrada.